Liberalismo, cambio institucional y desempeño económico. España (1808-1814)



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LIBERALISMO, CAMBIO INSTITUCIONAL Y DESEMPEÑO ECONÓMICO. España (1808-1814)

Fernando López Castellano

Universidad de Granada

Facultad de Ciencias Economicas y Empresariales

Departamento de Economia Aplicada

Campus Universitario de La Cartuja s/n

18071 Granada (Spain)

e-mail: flopezc@ugr.es

Resumen:

En esta ponencia se narra el intento de cambio institucional llevado a cabo en España en el periodo 1808-1814, aprovechando el colapso de la monarquía absoluta generado por el conflicto bélico con el ejército napoleónico, y que va a propiciar una alteración radical de las reglas formales. El trabajo se estructura en cuatro apartados y unas reflexiones finales. En el primero se describen las bases del nuevo orden político; en el segundo se estudia el paso del Estado fiscal depredador al Estado fiscal contractual; en el tercero se da cuenta del conjunto de medidas dirigidas a crear y consolidar los nuevos derechos de propiedad y liberalizar las actividades productivas. Por último, en el cuarto, se analizan las reacciones y resistencias al cambio institucional.

Palabras clave: cambio institucional, liberalismo, monarquía absoluta, Cortes de Cádiz, Estado contractual, derechos de propiedad

Biografía:

Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales, profesor de Historia de las Ideas y del análisis Económico en la Licenciatura de Economía. Líneas de investigación: desarrollo económico, historia del pensamiento económico siglos XVIII y XIX. Autor de Liberalismo Económico y reforma fiscal, 1995, y Desarrollo: crónica de un desafío permanente, 2007.

Introducción

La revolución liberal en Occidente provocó importantes cambios que afectaron positivamente a las instituciones, a la política pública y al desempeño económico. En Inglaterra, tales cambios tuvieron lugar con la Revolución Gloriosa de la segunda mitad del siglo XVII, en Francia con la revolución de 1789, y en España, mediante un dilatado proceso, que comienza en las Cortes de Cádiz (1810-1813) y culmina en el “sexenio revolucionario” (1868-1874).

En este trabajo se narra el intento de cambio institucional llevado a cabo en España en el periodo 1808-1814, aprovechando el colapso de la monarquía absoluta generado por el conflicto bélico con el ejército napoleónico. Tal intento no prosperó y dio lugar a un largo y turbulento proceso de implantación de las instituciones liberales, que se prolongó hasta el último tercio de la centuria. Al contrario que en Inglaterra o en Francia, el fracaso del proyecto liberal no permite contrastar cuantitativamente los efectos del cambio institucional sobre el desempeño económico (Tedde, 1994). Tampoco son equiparables los liberalismos, pese a que todos aspiren a la implantación de instituciones como el parlamento o la constitución (Almenar, 2003; Jaume, 2003). El liberalismo español, aún compartiendo la confianza en la fecundidad de la ley y de las instituciones representativas con el francés, se distingue de éste en que al diseñar unas nuevas instituciones políticas innova apelando al pasado para conjurar el peligro de la revolución y fomentar el sentimiento nacional frente al invasor extranjero (Sánchez Mejía, 1997). También compartía los planteamientos políticos del liberalismo inglés frente a la Corona inglesa (Lasarte, 2009) y la idea de que el progreso económico exigía acabar con el poder depredador del Estado para liberar las fuerzas productivas. En su Constitución estaba, según el diputado Morales de los Ríos (sesión de Cortes de 4 de julio de 1811), el origen "del poder, la riqueza y libertad de la Gran Bretaña".

Tal afirmación corrobora la tesis de North & Weingast (1989) y del propio North (1990) de que el cambio político generado por la revolución gloriosa provocó el paso de la estructura institucional de un modelo "depredador" a otro "contractual", e influyó positivamente en el desempeño económico de Inglaterra. El pacto fiscal que limitaba la potestad del monarca para alterar los impuestos unilateralmente fue la base del sistema de representación y de la soberanía. Y la delimitación clara de las fronteras jurisdiccionales entre los diferentes centros de poder institucional (ejecutivo, judicial, legislativo) fortaleció e hizo más creíble el compromiso gubernamental de asegurar los derechos individuales.

En España, la revuelta contra el ejército francés va a propiciar una alteración radical de las reglas formales. Mediante actos de construcción institucional deliberada (Goodin, 2003), los protagonistas del cambio, una minoría muy cohesionada y con una intensa actividad parlamentaria, van a transformar profundamente el sistema político. Entre éstos predominaban intelectuales, profesionales, funcionarios y juristas, de grandes conocimientos teóricos y poca experiencia política, y un sector del clero de ideas avanzadas (Artola, 1996; Burdiel y Romeo, 1996; Pérez Ledesma, 2001; Moliner, 2003; Fuentes, 2010). La reforma política debía preceder a la reforma económica, porque el marco institucional determina los costes de transacción, condición necesaria para crear una economía moderna (North & Weingast, 1989; North, 2001; Bardhan, 2004). Así lo entienden los liberales, que van a aprovechar la excepcional coyuntura que les brindaba el conflicto para llevar a cabo una ingente labor legislativa tendente a suprimir los obstáculos de tipo institucional que pervivían del Antiguo Régimen e implantar un sistema político representativo que limitara el absolutismo monárquico, y a sentar las bases de un nuevo sistema económico y hacendístico. Cabe esperar que la garantía de los derechos de propiedad, la seguridad en el cumplimiento de normas y contratos, y la reducción de costos de transacción resultante impulsarían la libertad económica y estimularían la inversión y, con éstas, el crecimiento económico.

El proceso reformista se enfrentó a fuertes reacciones y resistencias dentro y fuera del ámbito parlamentario y se truncó a la vuelta de Fernando VII, que disolvió las Cortes, restauró el absolutismo político y su vieja maquinaria, y la sociedad estamental. Una medida legislativa, el Decreto de 4 de mayo de 1814, bastó para retroceder a las estructuras político-sociales del Antiguo Régimen existentes en 1808. Tal hecho pone de relieve que las reglas formales, que definen el sistema jurídico y político y los derechos de propiedad, pueden cambiarse radicalmente a través de decisiones políticas deliberadas, y que las informales (tradiciones, ideología, normas sociales) son muy resistentes al cambio (Williamson, 2000; North, 1990, 2000, 2005).

1.- Abolición de "los antiguos restos góticos del régimen feudal" y nuevo orden político

Con la reunión de las Cortes de Cádiz en 1810 se inicia la liquidación de los fundamentos políticos, económicos y jurídicos en los que se asentaban la monarquía absoluta y el orden estamental. La ruptura con el Antiguo Régimen se sustentó en dos principios medulares: la soberanía nacional y la división de poderes (González Alonso, 1987). La soberanía nacional, proclamada por las Cortes el 24 de Septiembre de 1810 (Decreto I, en C.O.D.C., 1811, tomo I) es el principal apoyo de la revolución política de Cádiz y constituye un hito fundamental en el proceso de toma del poder. El Decreto adelanta el principio de soberanía nacional, que más tarde concretará el artículo 3º de la Constitución, y declara el principio de división de poderes ("No conviniendo queden reunidos el poder legislativo, el executivo y el judiciario, decretan las Cortes Generales y Extraordinarias que se reservan el exercicio del poder legislativo en toda su extensión").

La formulación tan categórica que supone la redacción del artículo tercero del proyecto de Constitución, por el que se atribuye la soberanía a la nación (“la soberanía reside esencialmente en la Nación, y por lo mismo pertenece a ésta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales”), provocará en las Cortes un enardecido debate (Artola, 1983). De un lado, los realistas, partidarios del modelo inglés de equilibrio constitucional de 1688 (especialmente el Bill of Rights y el Act of Settlement), que diseñaba una Monarquía Constitucional; de otro, los liberales, influidos por el modelo revolucionario francés de 1791, favorables a la idea de soberanía nacional y de la sujeción del Rey al Parlamento (Marcuello, 1991; Fernández Sarasola, 2000; Varela, 2000).

Tales concepciones tenían efectos clave sobre la representación política. Considerar la articulación del poder político en términos de soberanía nacional implicaba una representación basada en la homogeneidad social y la uniformidad territorial. Por el contrario, la defensa de la soberanía compartida se apoyará en dos pilares básicos, el organicismo estamental y el organicismo territorial. Contraponer representación nacional a representación territorial significaba cuestionar la ordenación social y política vigente. En este sentido, el diputado Nicasio Gallego señalará que la nación es una asociación de hombres libres que han convenido voluntariamente en componer un cuerpo moral (D.D.A.C., 1811, Tomo VIII: 68). El diputado valenciano Borrull, siguiendo a Montesquieu, realizará una clara apología del clero y la nobleza, y defenderá la representación por estamentos (D.D.A.C., 1811, Tomo VIII: 256-257). Frente a la concepción de Borrull, la prensa liberal argumentaba: ¿Que necesidad tenemos ya de magnates? En otro tiempo eran en algún modo necesarios para equilibrar el ilimitado poder de los reyes. Presentemente la autoridad real no solo está poderosamente contrarrestada por el cuerpo legislativo, sino que es inferior á él (El Robespierre Español, 24.9.1810). La crítica al organicismo territorial llega a ser tan radical que se propone la supresión del vocablo provincia ( D.D.A.C., Tomo IX: 13).

Una vez hecha la solemne declaración de construir un Estado basado en la soberanía nacional, no podía tolerarse ni la desigualdad jurídica entre ciudadanos ni la permanencia de determinadas funciones del Estado en manos de particulares. Para Argüelles, la pervivencia de la jurisdicción señorial impedía la unidad de la autoridad soberana y prosperidad de los pueblos; y se oponía al sagrado principio que no reconoce por legítima ninguna contribución que no esté establecida, libre y espontáneamente, por la nación (D.D.A.C., Tomo VIII: 197-200). Jurisdicción, derechos señoriales y otros atributos, antes ejercidos por los poderes intermedios, debían revertir al Estado, ahora único centro de imputación política. En la sesión de 30 de Marzo de 1811, el diputado valenciano Lloret propone que se reintegren a la real corona todas las jurisdicciones civiles y militares. Sin embargo, será la propuesta de García Herreros de incorporar a la corona todos los señoríos, jurisdicciones enajenados (sesión de 1 de Junio de 1811, D.S.C.G.E., Tomo II: 1164), la que dará lugar a la elaboración del proyecto sobre abolición de señoríos, convertido en el decreto de 6 de Agosto de 1811 sobre incorporación de los Señoríos jurisdiccionales a la nación (Decreto LXXXII, en C.D.O.C., Tomo I: 193-196).



El Decreto nacía con serias restricciones porque trataba de conciliar la creación de un nuevo orden social con la propiedad, independientemente de su procedencia o legitimidad. Las palabras de Martínez de la Rosa no dejaban lugar a equívoco: Hay que arrancar hasta la última raíz del feudalismo, sin herir lo mas mínimo el tronco de la propiedad. El diputado asumía, con Say (1807: 6), que lo importante para la Economía política era la garantía y seguridad de la propiedad más que su legitimidad. El Decreto abolió la jurisdicción y confirmó la propiedad territorial aneja a los Señoríos (Clavero, 1974). Con todo, implicaba una ruptura con el marco institucional vigente (Fontana y Garrabou, 1986), porque, como escribía un contemporáneo autotitulado "ciudadano deseoso del bien general", borraba la "infame nomenclatura de señor y vasallo y de señorio y vasallaje" (Anónimo, 1813: 28).

El Decreto acababa con la fiscalidad jurisdiccional y suprimía las rentas procedentes de la administración de justicia, impuestos como portazgos, peajes, etc. y las derivadas de los derechos exclusivos del señorío, tales como molinos y hornos, entre otros (Moxó, 1965). Pero, los señores continuaron cobrando los tributos y ante las protestas de los pueblos, amparadas en el Decreto de abolición, argumentaron que tales rentas procedían de contrato pactado libremente y debían subsistir. La Comisión de Señoríos se vio obligada a redactar una minuta de decreto en la que se aclaraba que la abolición se extendía tanto al ejercicio de la jurisdicción cuanto al pago de prestaciones económicas (Artola, 1975). En cuanto a la fiscalidad regaliana, esto es, los ingresos procedentes de la fiscalidad real (alcabalas, tercias,…), se previene que cese su cobro previa indemnización. Se eliminaba toda capacidad fiscal a cualquier institución distinta del Estado, pero se respetaba la propiedad, tanto de bienes como de derechos.

La división de poderes era el instrumento que necesitaba el liberalismo para racionalizar el ejercicio del poder y materializar su proyecto de profundo cambio político y social. En la Memoria que firman Antonio Porcel y Antonio Ranz Romanillos, el día 14 de septiembre de 1809, en nombre de la Junta de Real Hacienda, se achacaban los abusos del pasado a la confusión de poderes bajo la autoridad de una sola persona física o moral, y se delimitaba claramente la división de poderes: “cualesquiera que sea la forma de gobierno de un Estado, siempre ha de haber en él un poder que establezca el pacto social y que lo altere, modifique y varie según lo exija el objeto de la misma unión; otro que sea el executor de las reglas establecidas para mantenerlo y otro finalmente que determine el derecho y acciones privadas y recíprocas de los individuos de la misma asociación”. Así quedará recogido en la Carta Magna. Las Cortes serían el órgano supremo del Estado, en materia legislativa y dirección política del Estado diseñado por ellas, el Ejecutivo una autoridad del órgano constituyente y legislativo y el Rey coparticipe de la ejecución de las leyes (Constitución política de la Monarquía, 1812, arts 15, 16 y 17).

Para afianzar la preeminencia de la asamblea frente al poder ejecutivo el día 27 de noviembre de 1810 se promulga el Reglamento para el gobierno interior de las Cortes. Y para limitar al ejecutivo, proteger al ciudadano de las desviaciones del poder y consolidar el contrato social, se emite el Decreto XXIV (“Reglamento provisional del poder executivo”, 16/01/1811). En la sesión de 29 de enero de 1811, se propuso nombrar una Comisión que formara el “Reglamento del Poder Judiciario”, pero, hubo que esperar a la promulgación de la Constitución y a su título IV para contemplar el diseño de la nueva planta de la Administración de Justicia, desempeñada por jueces independientes (Constitución de la monarquía española, 1812).

Hacer efectivos los compromisos contenidos en la Constitución y garantizar su cumplimiento exigía una reorganización políticoadministrativa (Artola, 1996; Fuentes, 2007, 2010). La creación de una administración centralizada, jerarquizada y organizada racionalmente chocaba con el entramado político-administrativo del Antiguo Régimen. Del mismo modo, la unidad territorial era clave para lograr la máxima identificación entre hombres y territorios, articular el mercado nacional y la defensa frente a posibles agresiones externas. La Constitución consagrará la racionalización administrativa y una nueva organización del territorio, para centralizar y racionalizar los organismos e instituciones del país. El nuevo modelo administrativo estaba formado por una jerarquía de entes administrativos, gobierno central, diputaciones y ayuntamientos constitucionales, para evitar que el gobierno interviniera en asuntos que sólo competían al interés particular.



2) Del Estado fiscal depredador al Estado fiscal contractual: fe pública y buena administración como pilares del nuevo sistema hacendístico

En el pensamiento del primer liberalismo español, la construcción del Estado, la racionalización de la administración y la reforma de la Hacienda aparecen íntimamente ligadas (Vallejo, 2001). En su concepción de cambio institucional reformar la Hacienda era un objetivo prioritario, que había de llevarse a cabo mediante una nueva concepción de los principios de reparto de la carga tributaria; la implantación del presupuesto y el control del gasto público; y la creación de la estructura administrativa adecuada. La reforma del sistema hacendístico era una condición inexcusable para el fomento de la riqueza nacional. La reforma era posible con una Constitución que proclamara la igualdad ante el impuesto y desterrara el régimen arbitrario y el privilegio. Su artículo 172 limitaba la capacidad fiscal del Monarca al declarar que solo las Cortes podían decretar contribuciones y que el Rey no podía imponerlas, ni directa ni indirectamente. Argüelles había defendido esta posición en la sesión de 27 de noviembre de 1810, con motivo del Debate sobre el arreglo de provincias: Las Cortes generales y extraordinarias declaran que ningun impuesto ó contribucion baxo cualquiera denominacion que sea, puede ser legitimo, sino cuando la nacion por si ó por sus diputados en Cortes le haya establecido (D.D.A.C, tomo I, 1811). Y un año antes, en la Memoria de la Junta de Real Hacienda, de 30/10/1809, se había declarado que sólo el cuerpo legislativo legítimamente elegido por la nación entera, y único representante de los derechos, podía sustraer a cada individuo la parte de propiedad precisa para mantener el gobierno y la fuerza nacional encargada de proteger la propiedad restante. La Constitución de 1812, en sus artículos 8 y 339 establece la universalidad de la imposición y, a la vez, la proporcionalidad entre imposición y renta, principio básico del liberalismo de asegurar la propiedad para impulsar el crecimiento económico.



El sistema tributario vigente se torna incompatible con el modelo político implantado, de ahí que se propugne establecer un sistema de contribuciones imposible de implantar bajo un régimen político donde el interés particular regía las actuaciones políticas. Como escribe Martínez de Montaos (1813), si el pueblo paga más de lo que debe, "se rompe el pacto social y queda el ciudadano sin ninguna obligación de contribuir". El día 6 de julio de 1813, el portavoz de la Comisión Extraordinaria de Hacienda, Antonio Porcel, presenta el proyecto sobre el nuevo sistema tributario. En éste, se expone un programa de profunda inspiración liberal, ligando íntimamente sistema fiscal y desempeño económico. Se califica a las rentas provinciales (alcabalas, cientos y millones, principalmente) de impuestos beligerantes con el desarrollo, por su carácter indirecto y su peculiar sistema administrativo, y se propone un sistema tributario sustentado en una serie de máximas en las que se detecta el pensamiento financiero de Smith. El eje fundamental de la reforma era una contribución directa que habría de ser repartida entre las provincias en función de su riqueza y que sustituye al entramado de impuestos indirectos que formaban el “sistema” tributario del Antiguo Régimen (López Castellano, 1995, 1999).

El proyecto es muy bien recibido por un amplio sector de la prensa. Así, el articulista del Tribuno (20-7- 1813) escribía que sin la reforma tributaria, la obra grandiosa en que se ocupan las Cortes quedaria imperfecta, la libertad civil seria aerea y la propiedad se veria hollada. La asunción de la soberanía por la nación implicaba, para el periodista, la existencia de un único poder fiscal y la superación de la Hacienda patrimonial propia de la monarquía absoluta.

En la discusión parlamentaria que sigue a la presentación del proyecto se ponen de manifiesto dos corrientes diferenciadas: la que defiende la contribución directa, por entenderla como la línea reformista y modernizadora, y los partidarios del sistema tradicional de rentas, al que consideran como la organización tributaria coherente con la organización económica, social y política vigente. También se advierte que la transformación del sistema político era la piedra angular de la implantación del nuevo sistema tributario y que la existencia de instituciones creadas por voluntad de la nación hacía posible su establecimiento. En este sentido se expresaba el diputado Antillón: ¿qué ocasion mas oportuna que la presente, en que el pueblo está convencido de la necesidad de enormes sacrificios para conseguir su libertad é independencia, y cuando la Constitucion sanciona que todos los ciudadanos, sin excepcion ni privilegio alguno, han de contribuir igualmente; que no habrá provincias exentas de este ó del otro impuesto, y que todos los años sabrá paladinamente la Nacion con qué objeto se le imponen ó cargan los tributos, y en que se invierten ?. Los cambios políticos y la incidencia de la guerra favorecen la toma de conciencia sobre la necesidad de la reforma: Ninguna ocasion habrá mas adecuada, y acaso es la unica, pues no lo fué la época del Marques de la Ensenada, ni podia serlo la de ningun Ministro de un Monarca absoluto. Se necesitaba una Constitucion con la franqueza y responsabilidad que sus sagrados artículos establecen, para que se dijese al pueblo sin miedo y á las claras: 'Tal es la suma de los sacrificios en este año, y tal la suma de las necesidades" (D.S.C.G.E., sesión de 20 de Julio de 1813, Tomo VIII: 5755). Y Porcel apostillaba que había llegado el momento, porque, por fortuna la Nación contaba con una Constitución liberal (D.S.C.G.E., sesión de 19 de julio de 1813, Tomo VIII: 5746).



Tras un largo y arduo debate, el proyecto adopta forma legal mediante Decreto de 13 de septiembre de 1813 sobre “Nuevo plan de contribuciones”. Se subrogaban las contribuciones indirectas en una directa, se proclamaba la igualdad tributaria y se ponía fin al régimen de inmunidades propias de la sociedad estamental; se unificaba el país desde el punto de vista fiscal; desaparecían las aduanas interiores y se consagraba la libertad mercantil con la supresión de las rentas estancadas. En la Exposición de motivos se subrayaba que un sistema sustentado en rentas indirectas era inadecuado para financiar el nuevo Estado. A su desigualdad e insuficiencia recaudatoria y los obstáculos al comercio y a la industria que generaba, se unían su incompatibilidad con el estado de la opinion y las nuevas leyes del sistema criminal. Por el contrario, la contribución directa era más fácil y económica de gestionar, respetaba la libertad de los ciudadanos y favorecía el desarrollo de la agricultura, industria y comercio interior y exterior.

La publicación del Decreto también genera detractores y escritos críticos. El rechazo al sistema implantado se fundamenta tanto en la defensa de las contribuciones indirectas cuanto en apreciaciones sobre la coyuntura económica, política y social del país, que no admitía cambios bruscos del sistema impositivo, y en la imposibilidad de realizar una estadística fiable de la riqueza que permitiese el establecimiento de una contribución directa justa. Especialmente crítico se muestra el diputado aragonés Duaso, quien advierte acerca de la desigualdad territorial que conllevaría el nuevo sistema tributario y cuestiona el Censo de 1799, como base de reparto de la contribución directa (Duaso, 1814: 9; López Castellano, 2001, 2010).



Adoptar una política responsable de deuda era otra de las claves de la credibilidad del compromiso entre el nuevo Estado y sus ciudadanos. Si habilitar fondos para su amortización era práctica habitual de la monarquía absoluta, también lo era su desvío hacia la cobertura de necesidades sobrevenidas y coyunturales, que acababan por frustrar su primitiva intención. Este hecho convertiría los diversos intentos de liquidación de la deuda emprendidos en lo que Canga Argüelles, con eco arbitrista, llamaría proyectos aéreos. En las cortes gaditanas confluyen dos posiciones que son el trasunto económico de la batalla política sostenida por absolutistas y liberales. Así, a la bancarrota total -que el Estado no reconociese la deuda contraída por la monarquía absoluta- o parcial, propuesta por los primeros para sanear la Hacienda, los segundos opondrán su reconocimiento y pago (López Castellano, 1997). Sin consolidar la deuda no podían garantizarse los derechos del ciudadano, que quedaría degradado a la condición de siervo (Esquivel, 1813: 1).

Para los liberales, restablecer el crédito se contempla como una necesidad política -restaurar la confianza en la gestión del gobierno- y estratégica -poder contar con fuertes sumas ante necesidades sobrevenidas-. En otras palabras, para abrir un campo inmenso á las especulaciones del tesoro público y unir los intereses del ciudadano con los del Gobierno (Canga Argüelles, 1811b: 789-790). El pago de intereses y capitales de la deuda era una garantía de los derechos del acreedor y una prueba de justicia, pero también, un factor de crecimiento, ya que, como escribiera Smith, sin respeto a la propiedad, a la buena fe de los contratos y confianza en la justicia del Gobierno, un país no podía prosperar (Smith, 1776). El decreto de 3 de setiembre de 1811 reconoce la deuda nacional y en la sesión de 7 de julio de 1813 se presenta el Reglamento para su liquidación (D.S.C.G.E., Tomo VIII: 5636-8). A lo largo de su discusión en esa misma sesión, el diputado Traver enfatizaba en la importancia de la confianza. En definitiva, en Cádiz, el reconocimiento y pago de la deuda se eleva a la categoría de rango constitucional (art.355). Se reconoce toda la deuda sin distinción de épocas ni clases, se dispone el pago de intereses, y se establece una hipoteca en bienes nacionales para su progresiva amortización. El mandato constitucional se consolida mediante el Decreto de 13 de septiembre de 1813 sobre "la clasificación y pago de la deuda nacional" (Decreto CCCXIII, en C.D.O.C., 1813), calificado como la primera norma legal desamortizadora del siglo XIX (Artola, 1986; Fontana y Garrabou, 1986).

Se instituye el Presupuesto para controlar políticamente al ejecutivo y evitar la arbitrariedad gubernamental. La inadecuada separación de los fondos destinados a la manutención de la Corona y a las necesidades ordinarias y extraordinarias del servicio público, habían llevado, como advertía Argüelles, a la invasión de los caudales públicos, hecho que derivaba de la idea de que las rentas del Estado eran propiedad del monarca y su familia. El día 6 de febrero de 1811, el Secretario interino del Despacho de Hacienda, Canga Argüelles, lee ante las Cortes una Memoria que contiene el primer presupuesto anual que se presenta en España (D.S.C.G.E., I: 505-507). Posteriormente, el Decreto XLIV, de 22 de marzo de 1811 ordenaba a las Secretarías presentar sus gastos para formar el presupuesto general del desembolso que correspondía a cada ramo. Finalmente, la Constitución (arts. 338-341), confirmará la anualidad de las cuentas públicas y el equilibrio presupuestario.

La reforma también afecta al aparato administrativo de la Hacienda Pública. El decreto de 5 de Febrero de 1811 proclamaba la reunión en una sola caja de todos los caudales de la Nación, y la Constitución dedicaba los artículos 345 al 351 a la Tesorería nacional, mediante los que se intentaba garantizar el orden en la recaudación, el control de los fondos y la publicidad de las operaciones. En este sentido, se prevenía que las Cortes, tras intervenir y aprobar la cuenta formada por la Tesorería general, debían imprimirla y publicarla. La definitiva planta de la administración de tesorería se establecía por Decreto de 7 de Agosto de 1813 (Decreto CCLXXX, en C.O.D.C., 1813) (López Castellano, 2009). Se instaura la Dirección general de la Hacienda pública encargada de inspeccionar y dirigir todos los ramos de la Hacienda, y se suprime la antigua Superintendencia de rentas. En la sesión de 11 de Septiembre de 1813, se reúnen las comisiones de Hacienda y de Arreglo de tribunales y presentan el proyecto de decreto relativo a los asuntos contenciosos de la Hacienda pública, que deja a los intendentes todos los asuntos relativos a la gestión de las rentas y a la promoción de los intereses de la Hacienda pública, y los referentes a juicios y contenciosos de la misma a jueces letrados, en primera instancia, y a las audiencias, en segunda y tercera instancia (D.S.C.G.E., Tomo VIII: 6205-6206).

3) Reducir los costos de transacción para fomentar la actividad económica: la derogación de reglamentos contrarios al derecho de propiedad y a la libertad de circulación



En el parlamento pero, también, en ciertos sectores de la sociedad y de la prensa liberal existe una demanda unánime de una decidida intervención gubernamental dirigida a allanar los obstáculos que pudieran oponerse a la consecución del mercado libre. Para fomentar la actividad económica y aumentar la riqueza nacional se van a tomar dos medidas especialmente relevantes: la definición del nuevo derecho de propiedad, principio fundamental del nuevo orden, y la libertad de fabricación, trabajo y contratación. Ya, en 1809, en la Memoria de la Junta de Hacienda se había expresado que el único objeto de las leyes del nuevo código debía ser la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre en sociedad y en particular el goce seguro y libre de la propiedad: “Ninguna autoridad, ninguna voluntad, sino es la del mismo propietario, explicada por sí ó por quien legítimamente le represente puede disponer del todo ó parte de sus bienes, porque si otra autoridad ú otra voluntad diferente pudiese disponer de ellos desde entonces dejaría de ser propietario y de tener el uso seguro y libre de lo que le pertenece" (Junta de Real Hacienda, 1809). También aludía al sagrado derecho de propiedad el diputado Aner en la sesión de 16 de noviembre de 1811 y exigía que se declarara legalmente a los dueños de fincas libres de cercarlas, acotarlas y beneficiarse de sus frutos (D.S.C.G.E
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